封泥,又称泥封、艺泥，是盖有古代玺印的干燥坚硬的泥团，作为古代缄封公文书信、物品以防私拆的信验物。封泥的制作流程，是将需要保存或密封运输的物品或简牍文书用绳捆扎或囊笥盛装之后，在绳结上或封口处使用胶质黏土封缄，在黏土上抑压公私印章，并将黏土烘烤干硬。这样就可以起到保密的作用。封泥出现于西周晚期，流行于秦汉，延续至魏晋。魏晋之后，随着纸张、绢帛逐渐代替竹木简文书，封泥才慢慢退出历史舞台。
由于焚书坑儒和秦末农民战争等，先秦及秦代资料受到严重破坏，传世文献甚少。近年来，随着秦玺印封泥、简牍等资料的不断出土，为重新审视秦代历史提供了条件。秦玺印封泥是其中的大宗，迄今为止，近7000枚秦玺印封泥资料被发现，大多为官印文字，为重新认识秦代三公九卿制和郡县制提供了极为珍稀的实物资料。
一
秦统一中国后，继承并发展了战国以来各国的官僚制度，建立起一套适应统一国家需要的中央机构，这就是三公九卿制。三公，由丞相、太尉、御史大夫组成。丞相，负责协助皇帝处理全国政务，为百官之长；太尉，掌军事，不常置，是全国最高军事长官；御史大夫，是丞相的助手，掌管图籍章奏，监察百官，兼管律令。三公之间互不统属，直接隶属于皇帝，是皇权至上的体现。
现存秦代三公级别职官的封泥有：右丞相印、左丞相印、丞相□印、大尉府襄、大尉之印、御史之印、御史府印。
1 丞相。据史籍记载，秦武王二年“初置丞相，樗里疾、甘茂为左、右丞相”；秦二世二年，秦丞相均置左右。左右丞相并立，以右丞相为上。担任过秦右丞相的有：樗里疾、魏冉、范睢、蔡泽、吕不韦、隗状、冯去疾等；担任过左丞相的有：甘茂、芈戎、王绾、李斯等。从现存“右丞相印”“左丞相印”封泥资料，可证史籍所载秦代丞相有左右之说是可信的。此外，有学者将“丞相□印”释为“丞相之印”也有道理，原因是秦二世末年即废左、右丞相，仅设“丞相”。
2 太尉。秦封泥有“大尉府襄”和“大尉之印”。以往有的学者认为“太尉”并非秦官职，相当于汉代“掌武事”的太尉的官吏，秦称“国尉”。秦封泥和简牍则证明这种观点有误。“大尉之印”证明秦确有“太尉”之职，“太尉秦官者”的记载不误。而根据里耶秦简可知，秦“国（邦）尉”即郡尉，是郡一级的最高军事长官，这与全国最高军事长官的太尉并非同一职官名。
3 御史大夫。秦封泥中有“御史之印”和“御史府印”。以往很多学者认为，御史职责是“掌监察，协助丞相处理政事”，但秦封泥、简牍等资料表明，此说需要修正和补充。秦代御史职责还包括核对法律条文、可外出执行公务、查问政府公文、在郡县治狱、管理刑徒等。
秦代九卿，包括：廷尉、卫尉、郎中令、奉常、典客、宗正、治粟内史、少府、太仆。其中，廷尉掌司法，封泥中完整的“廷尉之印”，有数枚，“安民正印”疑似为廷尉属官；卫尉掌宫廷警卫，封泥中有“卫尉之印”“公车司马”“公车司马丞”“卫士”“卫士丞印”等；郎中令掌皇帝侍从警卫，封泥中有“郎中丞印”“郎中西田”“郎中左田”“南宫郎中”等；奉常掌宗庙祭祀礼仪，封泥有“奉常丞印”“祝印”“泰卜”等；典客掌诸侯及归附的少数民族之礼仪和对外关系，典客属官封泥似有“典达”“客事”“传舍”“传舍之印”等；宗正掌皇族宗亲内部事务，封泥中有“宗正”“家印”“家府”“内官丞印”等；治粟内史掌国家财政税收，封泥中有“大仓”“大仓丞印”“泰仓”“泰内”“铁官丞印”“西盐丞印”等；少府掌山河湖海税收和供皇室需要的手工业制造，封泥中有“少府”“少府丞印”“少府工室”等；太仆掌皇室车马，封泥中有“大厩之丞”“泰厩丞印”“信宫车府”“车府丞印”等；中尉掌京师保卫，封泥中有“中尉”“中尉之印”“武库丞印”、“都船丞印”“材官”等。
二
战国时期，随着人口增长，边地繁荣，各国普遍设郡立县，很多国家封建与郡县并存。秦统一后，推行郡县制抑或分封制，朝廷内部有过不同意见：丞相王绾等人主张将新得的燕、齐、楚地分封诸王；廷尉李斯等人则认为周代以来的诸侯攻伐均系分封诸侯王所致，在天下一统之际，应力行郡县制。秦始皇采纳李斯意见，废封建为郡县，划天下为三十六郡。以上就是传世文献关于秦代推行郡县制的大致经过。由于史籍并未标举“三十六郡”之名，故引起后世史家诸多争议。已故著名历史地理学者谭其骧先生认为，文献记载的秦代初年所置三十六郡为：上郡、河东、陇西、北地、巴郡、汉中、蜀郡、南郡、黔中、上党、三川、太原、东郡、云中、南阳、雁门、颍川、邯郸、钜鹿、上谷、渔阳、薛郡、九江、右北平、辽西、砀郡、泗水、辽东、代郡、会稽、广阳、陈郡、闽中、长沙、齐郡、琅琊，随着边远开发和郡辖范围调整，秦代又增置：南海、象郡、桂林、九原、东海、常山、济北、胶东、河内、衡山、鄣郡、庐江等郡，总数可能达到四十八郡。随着封泥、玺印、陶文、简牍、金文、石刻等出土资料的不断涌现，大致可得出这样的结论：自战国至秦灭亡，秦郡的数量应在五十郡以上。传世文献中未有记载，但出土文献证明存在的郡名有：即墨、济北、洞庭、苍梧、庐江。其中，“即墨郡”“济北郡”见于秦封泥，“洞庭郡”“苍梧郡”“庐江郡”见于里耶秦简。
郡一级的最高长官是郡守，秦封泥中称“某守”或“某大守”，如“九江守印”“即墨大守”“济北大守”等；郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中行政事务，秦封泥中有“陈丞之印”“代丞之印”“邯郸之丞”等；郡尉负责郡的军事和治安，秦封泥中有“河间尉印”“四川尉印”“南阳邦尉”等。
郡以下一级行政组织是县或道。内地均设县，边疆少数民族地区设道，县与道平级。由于户籍管理、徭役征发、粮食仓储、地方武装管理等均以县为单位施行，故此，县是秦代地方行政之关键。秦代县之数量并无确数，据学者统计，秦玺印封泥等资料所见县级地名有300多个，这些地名大多能在史籍记载中找到所属之郡，但也有一些县名，是秦封泥或简牍中有而史籍未载者，如博城、女贲、长武、闻阳、新城父、乐阴、庐丘等。
秦代三公九卿制和郡县制，通过严密的机构设置和人员编制，掌握着中央和地方的行政、司法、军事、财政、监察权力，使中央集权空前加强，对汉王朝及以后的历代王朝统治产生了深远的影响。
封泥等出土资料反映出的秦代中央和地方职官设置基本与传世文献记载相符，一方面印证了史籍记载的可信，另一方面也丰富了人们对秦代职官体系的认识，对研究秦代地理、政区建置和沿革等具有重要意义。
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